未經(jīng)公開(kāi)發(fā)布的規(guī)范性文件不能作為執(zhí)法依據(jù)

規(guī)范性文件的公開(kāi)發(fā)布程序涉及規(guī)范性文件的正式性及對(duì)外的效力性，一部未經(jīng)公開(kāi)的規(guī)范性文件不能作為執(zhí)法依據(jù)對(duì)外產(chǎn)生法律效力。內(nèi)部文件可以在行政執(zhí)法中發(fā)揮指引性、參考性的作用，但不應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定中作為法律依據(jù)予以援引和適用，亦不能作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。

規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布

對(duì)于規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)如何履行公開(kāi)發(fā)布程序，目前尚無(wú)法律統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)法律程序以及結(jié)合行政執(zhí)法實(shí)踐去判斷。通常認(rèn)為，規(guī)范性文件的公開(kāi)發(fā)布應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、編號(hào)、印發(fā)，并及時(shí)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)媒體、報(bào)刊等渠道向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，不應(yīng)以?xún)?nèi)部文件的形式印發(fā)執(zhí)行。

【裁判文書(shū)】

北京市西城區(qū)人民法院行政判決書(shū)

（2019）京0102行初352號(hào)

原告：陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心

被告：陜西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局

被告：中華人民共和國(guó)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局

原告陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)原告）不服被告陜西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)陜西市場(chǎng)監(jiān)管局）行政處罰及被告中華人民共和國(guó)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局,因國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,原國(guó)家工商行政管理總局職權(quán)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承繼,省級(jí)相關(guān)部門(mén)亦隨之調(diào)整）行政復(fù)議一案，向本院提起行政訴訟。本院受理后，依法組成合議庭，于2019年6月18日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心之委托代理人海靜、齊精智，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局之委托代理人張建剛、肖宏宇，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局之委托代理人董潔到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

2018年10月16日，陜西省工商行政管理局作出陜工商處字[2018]16號(hào)《行政處罰決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)被訴處罰決定），主要內(nèi)容是：“2018年3月29日，本局根據(jù)投訴線索，對(duì)陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心進(jìn)行核查。經(jīng)初步核實(shí)，陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心涉嫌虛假宣傳。2018年3月30日，經(jīng)省局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案。經(jīng)本局查明，當(dāng)事人自2018年以來(lái)，其主要業(yè)務(wù)是企業(yè)產(chǎn)品服務(wù)調(diào)研和評(píng)價(jià)，并向企業(yè)頒發(fā)各類(lèi)評(píng)比牌匾。牌匾的類(lèi)型主要有《3·15誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)示范單位》《3·15質(zhì)量無(wú)投訴示范單位》《3·15十佳誠(chéng)信名優(yōu)企業(yè)》《陜西省安全施工先進(jìn)單位》《陜西省工程質(zhì)量AAA級(jí)信譽(yù)單位》等35大類(lèi)。當(dāng)事人以授予企業(yè)的單項(xiàng)榮譽(yù)向企業(yè)收取費(fèi)用，并以宣傳費(fèi)的名目向企業(yè)開(kāi)具發(fā)票或收款收據(jù)。

當(dāng)事人對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)比的主要依據(jù)是自定的《陜西省企業(yè)質(zhì)量信用等級(jí)評(píng)定管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）、《陜西省企業(yè)質(zhì)量信用等級(jí)評(píng)定細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》）、《陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)示范單位等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)》）等三個(gè)文件。但在評(píng)比過(guò)程中：一是違反《辦法》進(jìn)行評(píng)定。對(duì)在兩年內(nèi)受過(guò)行政處罰的企業(yè)仍然給予評(píng)獎(jiǎng)；二是未實(shí)地對(duì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研。根據(jù)當(dāng)事人自述和《細(xì)則》規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對(duì)所有參評(píng)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，但當(dāng)事人并未進(jìn)行實(shí)地調(diào)研；三是未按《辦法》《細(xì)則》規(guī)定對(duì)參評(píng)企業(yè)進(jìn)行打分，等級(jí)評(píng)定是按照分?jǐn)?shù)評(píng)定,有明確的打分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人沒(méi)有任何打分記錄。四是對(duì)行業(yè)排名性質(zhì)的評(píng)比無(wú)任何科學(xué)依據(jù)。當(dāng)事人在各類(lèi)評(píng)比中既沒(méi)有按照自定的《辦法》《細(xì)則》《標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行評(píng)比和對(duì)行業(yè)進(jìn)行科學(xué)的分析比較，也沒(méi)有對(duì)企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)查，隨意作出評(píng)比結(jié)論。說(shuō)明，當(dāng)事人雖然制定了評(píng)比的依據(jù)，但在評(píng)比中不按依據(jù)執(zhí)行，且評(píng)比無(wú)科學(xué)依據(jù)，其評(píng)比行為虛假。

當(dāng)事人不配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查:一是拒不提供相關(guān)材料。本局向當(dāng)事人下達(dá)的《詢(xún)問(wèn)通知書(shū)》要求當(dāng)事人提供員工花名冊(cè)和2010年以來(lái)獲獎(jiǎng)企業(yè)名單及對(duì)應(yīng)獎(jiǎng)項(xiàng)等材料，但當(dāng)事人拒絕提供；二是提供虛假材料。當(dāng)事人向本局提供的10家企業(yè)調(diào)研報(bào)告為虛假調(diào)研報(bào)告；三是故意隱瞞評(píng)比收費(fèi)事實(shí)。當(dāng)事人在向本局提交的建檔材料“參與表”中刪除了“資質(zhì)榮譽(yù)評(píng)審”欄目，這與當(dāng)事人向參評(píng)企業(yè)實(shí)際提供的“參與申請(qǐng)表”中的欄目不一致，說(shuō)明當(dāng)事人故意隱瞞評(píng)比收費(fèi)事實(shí)。

2018年以來(lái)，參與當(dāng)事人評(píng)比企業(yè)達(dá)到200余家，包括國(guó)有企業(yè)、上市公司、食品、醫(yī)藥、環(huán)保、安全等眾多行業(yè)。當(dāng)事人部分銀行流水和稅務(wù)部門(mén)的開(kāi)票記錄顯示,2018年1-5月當(dāng)事人共收取評(píng)比費(fèi)用160余萬(wàn)元。參評(píng)企業(yè)所獲獎(jiǎng)項(xiàng)情況已通過(guò)當(dāng)事人網(wǎng)站進(jìn)行宣傳；同時(shí)，部分企業(yè)通過(guò)自身網(wǎng)站、大眾媒體、政府網(wǎng)站轉(zhuǎn)載等渠道對(duì)外廣泛宣傳，產(chǎn)生了美化自身商譽(yù)的宣傳效果。

以上事實(shí)主要有以下證據(jù)證明：1.當(dāng)事人《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》和法定代表人身份證復(fù)印件各一份；2.現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄一份、現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)拍攝的獎(jiǎng)牌及辦公場(chǎng)所照片打印件19張、在當(dāng)事人電腦中提取的網(wǎng)頁(yè)截屏打印件2張、增值稅發(fā)票及收據(jù)5張、當(dāng)事人員工筆記本記錄宣傳用語(yǔ)的復(fù)印件2張、當(dāng)事人2017年至本局現(xiàn)場(chǎng)檢查當(dāng)日電腦開(kāi)票信息表；3.華喜梅5次詢(xún)問(wèn)筆錄；4.當(dāng)事人提供的十家企業(yè)調(diào)研報(bào)告、十家企業(yè)建檔材料，《辦法》、《細(xì)則》、《標(biāo)準(zhǔn)》；5.13家企業(yè)調(diào)查詢(xún)問(wèn)資料；6.本局向中消協(xié)去函咨詢(xún)及中消協(xié)復(fù)函；本局向省工信廳去函及工信廳復(fù)函；7.司法鑒定報(bào)告附光盤(pán)1分、當(dāng)事人電腦數(shù)據(jù)鏡像硬盤(pán)1個(gè)、執(zhí)法人員從報(bào)告中提取的文件和“活動(dòng)參與申請(qǐng)表”、當(dāng)事人員工花名冊(cè)和通訊錄、當(dāng)事人員工聊天記錄；8.當(dāng)事人銀行流水統(tǒng)計(jì)表、協(xié)助調(diào)查函4份、工商銀行當(dāng)事人基本戶(hù)流水1份、招商銀行當(dāng)事人一般戶(hù)流水1份、未央國(guó)稅提供當(dāng)事人開(kāi)具增值稅發(fā)票明細(xì)；9.執(zhí)法人員提取的當(dāng)事人網(wǎng)站對(duì)企業(yè)宣傳的截圖，當(dāng)事人網(wǎng)站宣傳中兩家企業(yè)獲得“十強(qiáng)”榮譽(yù)的調(diào)查情況；部分參評(píng)企業(yè)通過(guò)其他媒介宣傳虛假評(píng)比獎(jiǎng)項(xiàng)的截圖；10.本局向當(dāng)事人下發(fā)的《詢(xún)問(wèn)通知書(shū)》；行政強(qiáng)制措施決定書(shū)、現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄、扣押電腦主機(jī)照片、委托鑒定書(shū)、司法鑒定委托材料收領(lǐng)單、司法鑒定委托書(shū)、解除行政強(qiáng)制措施書(shū)。

本局依法于2018年9月10日向當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，于2018年9月28日舉行聽(tīng)證會(huì)。當(dāng)事人提出自己從未開(kāi)展過(guò)任何評(píng)比活動(dòng)，也未對(duì)自身作任何形式的虛假商業(yè)宣傳、未幫助其他經(jīng)營(yíng)者作虛假宣傳、辦案機(jī)構(gòu)法律適用不準(zhǔn)確、認(rèn)定情節(jié)嚴(yán)重缺乏依據(jù)、自身應(yīng)免于或減輕處罰等五項(xiàng)申辯意見(jiàn)。聽(tīng)證機(jī)構(gòu)作出：當(dāng)事人違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，辦案機(jī)構(gòu)適用法律正確，程序合法，擬作出的處罰決定適當(dāng)?shù)穆?tīng)證意見(jiàn)。

本局認(rèn)為：當(dāng)事人通過(guò)向企業(yè)下發(fā)各類(lèi)文件等形式組織企業(yè)參與評(píng)比，在具體實(shí)施評(píng)比過(guò)程中，既未對(duì)企業(yè)真實(shí)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，也未按照自定的《辦法》《細(xì)則》《標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行評(píng)定，評(píng)比缺乏實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容和過(guò)程性記錄，缺乏可信的科學(xué)評(píng)判依據(jù)，對(duì)于部分存在違法違規(guī)記錄的企業(yè)和不具備行業(yè)領(lǐng)先地位的企業(yè)，當(dāng)事人隨意作出榮譽(yù)性結(jié)論，授予“質(zhì)量誠(chéng)信”“消費(fèi)者信得過(guò)”“AAA級(jí)信譽(yù)”“行業(yè)優(yōu)秀”“行業(yè)十強(qiáng)”“十佳”“百?gòu)?qiáng)”等名目的榮譽(yù)，該評(píng)比行為顯然屬于虛假榮譽(yù)評(píng)比。2018年1月1日新《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》實(shí)施后，檢查人員發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人網(wǎng)站上對(duì)其虛假評(píng)比結(jié)果繼續(xù)進(jìn)行宣傳，該行為客觀上達(dá)到了幫助企業(yè)進(jìn)行虛假宣傳的結(jié)果；同時(shí)，獲得虛假評(píng)比榮譽(yù)的企業(yè)通過(guò)各種媒介進(jìn)行宣傳，易使公眾對(duì)市場(chǎng)主體的選擇產(chǎn)生誤判，破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

當(dāng)事人的行為違反了有關(guān)法律規(guī)定：1.當(dāng)事人向參評(píng)企業(yè)發(fā)放的“申報(bào)流程”、員工的聊天記錄和我局調(diào)查的13家企業(yè)情況顯示，當(dāng)事人是按照評(píng)比獎(jiǎng)項(xiàng)收費(fèi)，其實(shí)質(zhì)是借“咨詢(xún)費(fèi)”、“宣傳費(fèi)”名義，收取評(píng)比費(fèi)用。對(duì)此類(lèi)行為《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制評(píng)比活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于整頓營(yíng)銷(xiāo)信息發(fā)布秩序堅(jiān)決制止亂排序、亂評(píng)比行為的通知》都做出了禁止性規(guī)定。2.對(duì)于當(dāng)事人的行為，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局《關(guān)于開(kāi)展反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法重點(diǎn)行動(dòng)的公告》第三條“重點(diǎn)查處互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的虛假宣傳行為，維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。法律依據(jù)：《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條、第二十條。重點(diǎn)領(lǐng)域：互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域“刷單炒信”、虛假的商品或經(jīng)營(yíng)者榮譽(yù)評(píng)比、直銷(xiāo)領(lǐng)域的虛假宣傳行為，保健品領(lǐng)域的虛假宣傳行為。”規(guī)定列為查處重點(diǎn)。3.當(dāng)事人假借政府部門(mén)的名義向相關(guān)企業(yè)傳遞虛假信息，宣稱(chēng)自己為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是以政府或社會(huì)團(tuán)體的名義來(lái)提高自身舉辦評(píng)比的可信度，增加企業(yè)對(duì)評(píng)比權(quán)威信的認(rèn)可；同時(shí)，當(dāng)事人在網(wǎng)站中標(biāo)注具有較高影響力的中消協(xié)徽標(biāo)，下發(fā)文件和獎(jiǎng)牌上使用“陜西省紀(jì)念3·15活動(dòng)組委會(huì)”字樣，易使公眾對(duì)獎(jiǎng)牌的來(lái)源產(chǎn)生誤認(rèn)，達(dá)到誤導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的效果，其行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款“經(jīng)營(yíng)者不得對(duì)其商品的性能、功能、質(zhì)量、銷(xiāo)售狀況、用戶(hù)評(píng)價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假或者引入誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”之規(guī)定。4.當(dāng)事人行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第二款“經(jīng)營(yíng)者不得通過(guò)組織虛假交易等方式，幫助其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳”的規(guī)定，屬于幫助其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行虛假宣傳的行為。5.本局在對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查時(shí)，當(dāng)事人有義務(wù)配合調(diào)查，并如實(shí)提供材料。在調(diào)查過(guò)程中，當(dāng)事人向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供部分材料與事實(shí)不符，故意隱瞞真實(shí)情況，當(dāng)事人的行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十四條“監(jiān)督檢查部門(mén)調(diào)查涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者、利害關(guān)系人及其他有關(guān)單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)資料或者情況”之規(guī)定。根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條第一款“經(jīng)營(yíng)者違反本法第八條規(guī)定對(duì)其商品作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳，或者通過(guò)組織虛假交易等方式幫助其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳的，由監(jiān)督檢查部門(mén)責(zé)令停止違法行為，處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一百萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下的罰款，可以吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”之規(guī)定。依據(jù)《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于工商行政管理機(jī)關(guān)正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）“當(dāng)事人有下列情形之一的，可以依法從重行政處罰：有悖于黨和國(guó)家方針、政策規(guī)定的階段性工作重點(diǎn)的違法行為的”，鑒于當(dāng)事人違背黨和國(guó)家規(guī)定進(jìn)行亂評(píng)比、亂排序，且當(dāng)事人和參評(píng)企業(yè)將虛假評(píng)比結(jié)果通過(guò)各種媒介進(jìn)行宣傳，影響范圍廣，易造成經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)主體的正確判斷，嚴(yán)重干擾了正常的市場(chǎng)秩序，已構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重。本局決定：對(duì)當(dāng)事人處100萬(wàn)元罰款，吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”

原告陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心不服被訴處罰決定，向國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局申請(qǐng)行政復(fù)議。2019年3月7日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局作出國(guó)市監(jiān)復(fù)議[2019]31號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)被訴復(fù)議決定），決定維持被訴處罰決定。原告不服，訴至我院。

原告訴稱(chēng)，第一，被訴處罰決定法律適用錯(cuò)誤。1.被訴處罰決定以未經(jīng)公布的規(guī)范性文件《指導(dǎo)意見(jiàn)》作為從重處罰的依據(jù)，不具有合法性。且該文件無(wú)權(quán)規(guī)定行政處罰適用的種類(lèi)和幅度。2.原告依法開(kāi)展企業(yè)質(zhì)量信用等級(jí)評(píng)價(jià)工作符合現(xiàn)階段黨和國(guó)家的方針和政策要求。被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局主觀認(rèn)定，違反《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制評(píng)比活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于整頓營(yíng)銷(xiāo)信息發(fā)布秩序堅(jiān)決制止亂排序、亂評(píng)比行為的通知》的行為就是有悖于黨和國(guó)家方針、政策規(guī)定的階段性工作重點(diǎn)的違法行為，屬事實(shí)和法理錯(cuò)誤。3.被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局作為執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)解釋法律。陜西市場(chǎng)監(jiān)管局在《被申請(qǐng)人答復(fù)書(shū)》中提出，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款規(guī)定的“消費(fèi)者”應(yīng)當(dāng)從立法目的和競(jìng)爭(zhēng)原則等方面考量，其認(rèn)為消費(fèi)者不僅包括自然者而且包括法人及集體。對(duì)此，陜西市場(chǎng)監(jiān)管局無(wú)權(quán)作出擴(kuò)大解釋?zhuān)`反《中華人民共和國(guó)立法法》相關(guān)規(guī)定。第二，被訴處罰決定事實(shí)認(rèn)定不清。1.陜西市場(chǎng)監(jiān)管局提出證據(jù)顯示其只針對(duì)13家企業(yè)進(jìn)行了調(diào)查，并未就200多家企業(yè)逐一調(diào)查取證，卻直接認(rèn)定200多家企業(yè)均系虛假宣傳。未經(jīng)依法取證，主觀臆斷原告屬于情節(jié)惡劣。2.原告積極配合調(diào)查，接受被告詢(xún)問(wèn)、查封等，在調(diào)查中主動(dòng)刪除可能產(chǎn)生不良影響的網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫(kù)信息；原告進(jìn)行整改，開(kāi)除了評(píng)價(jià)辦負(fù)責(zé)人，永久停止了企業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)的評(píng)價(jià)工作，陜西市場(chǎng)監(jiān)管局從重處罰與事實(shí)不符。第三，陜西市場(chǎng)監(jiān)管局濫用職權(quán)。1.根據(jù)“陜西省權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)”，本案應(yīng)按屬地管轄由西安市未央?yún)^(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局管轄。2.陜西市場(chǎng)監(jiān)管局在《實(shí)施行政強(qiáng)制措施決定書(shū)》中未明確具體法律條文，原告要求也拒絕告知。3.調(diào)查過(guò)程中，辦案人員邀請(qǐng)記者報(bào)道有泄露原告商業(yè)秘密的風(fēng)險(xiǎn)。4.被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局因原告申辯陳述和申辯從重處罰。第四，被訴復(fù)議決定認(rèn)定原告情節(jié)嚴(yán)重沒(méi)有法律依據(jù)。故請(qǐng)求本院判決撤銷(xiāo)被訴處罰決定及被訴復(fù)議決定，并對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行合法性審查。

被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)表質(zhì)證意見(jiàn)稱(chēng)，對(duì)第一組證據(jù)真實(shí)性認(rèn)可，證明目的不認(rèn)可，營(yíng)業(yè)范圍內(nèi)有評(píng)比內(nèi)容，但原告實(shí)施了違法評(píng)比；對(duì)第二組證據(jù)不予認(rèn)可，該組證據(jù)不能證明原告是相關(guān)部門(mén)的關(guān)聯(lián)單位，根據(jù)筆錄其對(duì)外宣稱(chēng)是工信廳的隸屬單位是不對(duì)的；對(duì)第三、四、五組證據(jù)的意見(jiàn)同第一組；對(duì)第六組證據(jù)的真實(shí)性認(rèn)可，原告在實(shí)際操作中沒(méi)有依據(jù)該辦法，而是虛假評(píng)比和宣傳；對(duì)第七組證據(jù)的真實(shí)性認(rèn)可，該材料證明其存在虛假宣傳；對(duì)第八、九、十、十一、十三組證據(jù)不予認(rèn)可，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)外公布，且僅作為處罰的酌定考量因素并非法律依據(jù)；對(duì)第十二組證據(jù)的真實(shí)性認(rèn)可，可證明被告保障了原告的陳述、申辯權(quán)；對(duì)第十四組證據(jù)的真實(shí)性不予認(rèn)可，在處罰和復(fù)議程序中，原告沒(méi)有提交該證據(jù)，且與詢(xún)問(wèn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄內(nèi)容不一致，應(yīng)以行政機(jī)關(guān)依法取得的證據(jù)內(nèi)容為準(zhǔn)。

被告國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局質(zhì)證意見(jiàn)與陜西市場(chǎng)監(jiān)管局一致。

被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局辯稱(chēng)，被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確，程序合法。針對(duì)原告訴狀的答辯意見(jiàn)：（一）我局作出行政處罰依據(jù)《行政處罰法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的有關(guān)規(guī)定，適用法律正確。為確保過(guò)罰相當(dāng)，我局將《指導(dǎo)意見(jiàn)》《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制評(píng)比活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于整頓營(yíng)銷(xiāo)信息發(fā)布秩序堅(jiān)決制止亂排序、亂評(píng)比行為的通知》作為合理使用裁量權(quán)的輔助性考慮因素，未將其作為法定依據(jù)。我局對(duì)原告從重處罰基于以下違法事實(shí)：原告假借政府名義對(duì)企業(yè)進(jìn)行虛假評(píng)比，幫助企業(yè)進(jìn)行虛假宣傳，其行為涉及企業(yè)范圍廣、數(shù)量多，嚴(yán)重破壞了政府公信力，影響惡劣；其虛假評(píng)比結(jié)果嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；在執(zhí)法人員調(diào)查取證過(guò)程中，原告不如實(shí)提供相關(guān)材料，故意隱瞞事實(shí)，妨礙執(zhí)法人員查處違法行為；原告以開(kāi)展各類(lèi)評(píng)比活動(dòng)為名，對(duì)企業(yè)進(jìn)行宣傳，并以“咨詢(xún)費(fèi)”、“宣傳費(fèi)”等名義收取企業(yè)評(píng)比費(fèi)用，違反了《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制評(píng)比活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于整頓營(yíng)銷(xiāo)信息發(fā)布秩序堅(jiān)決制止亂排序、亂評(píng)比行為的通知》的禁止性規(guī)定，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)消費(fèi)者造成欺騙和誤導(dǎo)，嚴(yán)重影響了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的形成，破壞營(yíng)商環(huán)境。我局根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條規(guī)定對(duì)其作出被訴處罰。此外,針對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》公開(kāi)性和有效性，我局認(rèn)為，查詢(xún)市場(chǎng)監(jiān)管總局內(nèi)網(wǎng)“國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)2018下”項(xiàng)目，《指導(dǎo)意見(jiàn)》時(shí)效性為有效；百度上可搜索，不存在未經(jīng)公布的情況；收錄于《工商行政管理法律適用全書(shū)》。故《指導(dǎo)意見(jiàn)》公開(kāi)且有效。（二）原告從事虛假宣傳的違法行為范圍廣、數(shù)量多，嚴(yán)重破壞了政府公信力，違背誠(chéng)實(shí)信用原則，與黨和國(guó)家現(xiàn)階段的方針政策嚴(yán)重背離。（三）我局正確理解和執(zhí)行了法律，對(duì)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款中“消費(fèi)者”含義的理解從立法目的和競(jìng)爭(zhēng)原則等方面考量。（四）我局作出行政處罰事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。由于原告在調(diào)查中拒絕提供2010年以來(lái)參評(píng)企業(yè)名單和獎(jiǎng)項(xiàng)及營(yíng)業(yè)收入，我局通過(guò)對(duì)參評(píng)企業(yè)調(diào)查獲取相關(guān)票據(jù)、對(duì)原告現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)獲取部分發(fā)票、調(diào)取原告稅務(wù)開(kāi)票記錄和銀行流水等方式收集證據(jù)，認(rèn)定2018年以來(lái)參與評(píng)比企業(yè)200多家，收取評(píng)比費(fèi)160余萬(wàn)元。我局對(duì)13家參與評(píng)比企業(yè)的實(shí)際調(diào)查得出的結(jié)論與以上事實(shí)相互印證。（五）依法依規(guī)，原告應(yīng)受到行政處罰。原告提供的《陜西省企業(yè)質(zhì)量中心整改匯報(bào)》中只是說(shuō)明對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了處理和停止評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)等行為，并未對(duì)虛假宣傳的后果進(jìn)行主動(dòng)消除或減輕危害，不具有從輕或減輕情節(jié)。（六）我局不存在濫用職權(quán)的行為。1.“陜西省權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)”顯示，屬地管理是指依法列入省級(jí)部門(mén)權(quán)力清單，原則上由市、縣（區(qū)）政府主管部門(mén)屬地管理，省級(jí)部門(mén)除重大事項(xiàng)外一般不再直接行使行政職權(quán)。原告的虛假宣傳行為涉及企業(yè)面廣、數(shù)量多，散布全省多個(gè)屬地，應(yīng)由省局管轄。2.我局在采取強(qiáng)制措施時(shí)已依法告知相關(guān)理由、依據(jù)、權(quán)利和救濟(jì)途徑。3.邀請(qǐng)記者監(jiān)督執(zhí)法在現(xiàn)場(chǎng)筆錄中記錄并經(jīng)原告簽字認(rèn)可，且屬慣常做法，不為法律所禁止，不存在泄露商業(yè)秘密的問(wèn)題。綜上，我局行政處罰事實(shí)清楚、適用法律依據(jù)正確，處罰適當(dāng)、程序合法，請(qǐng)求本院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)上述證據(jù)材料均無(wú)異議。

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局辯稱(chēng)，被訴復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，符合法定程序。原告的訴訟請(qǐng)求缺乏法律依據(jù)，請(qǐng)求本院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

綜合當(dāng)事人舉證、質(zhì)證意見(jiàn)及當(dāng)庭陳述，本院對(duì)原告、被告提交的證據(jù)材料認(rèn)證如下：原、被告提交的被訴處罰決定及被訴復(fù)議決定系本案被訴行政行為，作為本案審查內(nèi)容，不宜作為證據(jù)使用。原、被告提交的其他證據(jù)材料，形式上符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中規(guī)定的提供證據(jù)的要求，內(nèi)容真實(shí)，與本案具有關(guān)聯(lián)性，能證明案件的相關(guān)事實(shí)，本院予以確認(rèn)。

經(jīng)審理查明，本院確認(rèn)如下事實(shí)：2018年3月29日，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局根據(jù)投訴線索，對(duì)原告陜西省企業(yè)質(zhì)量進(jìn)行核查。經(jīng)初步核實(shí)，認(rèn)為原告涉嫌虛假宣傳，故于2018年3月30日經(jīng)陜西市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案。隨后，陜西省市場(chǎng)監(jiān)管局展開(kāi)調(diào)查，包括對(duì)原告陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心現(xiàn)場(chǎng)檢查，詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員，查閱、復(fù)制相關(guān)材料，對(duì)參與評(píng)比的13家企業(yè)詢(xún)問(wèn)情況并調(diào)取相關(guān)證據(jù)。2018年4月16日，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局查封原告電腦，向原告送達(dá)了陜工商競(jìng)強(qiáng)字[2018]002號(hào)《實(shí)施行政強(qiáng)制措施決定書(shū)》。2018年5月8日，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局向原告送達(dá)陜工商鑒字[2018]001號(hào)《技術(shù)鑒定期間告知書(shū)》，并于次日委托福建中證司法鑒定中心對(duì)查封的原告電腦進(jìn)行鑒定，提取相關(guān)數(shù)據(jù)。2018年5月23日，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局向原告送達(dá)《解除行政強(qiáng)制措施通知書(shū)》并返還電腦。2018年5月24日，福建中證司法鑒定中心出具閩中證[2018]數(shù)鑒字第629號(hào)《司法鑒定書(shū)》。2018年6月4日，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局針對(duì)原告提交的《關(guān)于陜西省工商行政管理局楊紅斌破壞營(yíng)商環(huán)境行為的緊急反映函》，作出《陜西省工商行政管理局辦公室關(guān)于回復(fù)陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心反映問(wèn)題的函》，對(duì)原告反映的問(wèn)題進(jìn)行答復(fù)。因案情復(fù)雜，經(jīng)審批，陜西市場(chǎng)監(jiān)管局分別于2018年6月25日、2018年7月26日延期30日、60日。

2018年9月10日，陜西市場(chǎng)監(jiān)管局向原告送達(dá)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》并經(jīng)原告申請(qǐng)，于2018年9月28日舉行了聽(tīng)證會(huì)。2018年10月16日，陜西市場(chǎng)監(jiān)管局向原告送達(dá)了被訴處罰決定及《陜西省工商行政管理局行政處罰信息公示告知單》。原告不服，向國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局提出行政復(fù)議申請(qǐng)，2019年3月7日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局作出被訴復(fù)議決定，維持了被訴處罰決定。

另查，原告陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心為集體所有制企業(yè)，經(jīng)營(yíng)范圍是企業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)調(diào)研評(píng)比、企業(yè)管理、質(zhì)量跟蹤、市場(chǎng)調(diào)查、信息發(fā)布、企業(yè)活動(dòng)策劃、展會(huì)承辦。

本院認(rèn)為，根據(jù)查明的事實(shí)可以認(rèn)定，被訴復(fù)議決定作出的程序符合法律規(guī)定，原告亦不持異議，本院對(duì)這一部分不再贅述。結(jié)合當(dāng)事人的訴辯主張，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)可歸納為以下幾個(gè)方面：

一、被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局是否具有作出被訴處罰決定的法定職權(quán)

原告訴稱(chēng)，本案應(yīng)基于屬地管理由市、縣（區(qū)）政府主管部門(mén)管轄，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局不具有查處本案的法定職權(quán)?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府履行工商行政管理職責(zé)的部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行查處；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)查處的，依照其規(guī)定。本院認(rèn)為，法律并未對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的級(jí)別管轄權(quán)作出明確具體的劃分，亦未對(duì)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的管轄權(quán)作出限制性規(guī)定。參照《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)省工商行政管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（陜政辦發(fā)[2014]70號(hào)）的規(guī)定，陜西工商行政管理局的主要職責(zé)包括“負(fù)責(zé)組織查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、商業(yè)賄賂、走私販私等大案要案和典型案件”。因此，被告陜西省市場(chǎng)監(jiān)管局具有對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件類(lèi)型、性質(zhì)進(jìn)行甄別并進(jìn)行查處的法定職責(zé)。故對(duì)原告的上述主張，本院不予支持。

二、原告陜西省企業(yè)質(zhì)量管理中心的行為是否構(gòu)成虛假宣傳

依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者不得對(duì)其商品的性能、功能、質(zhì)量、銷(xiāo)售狀況、用戶(hù)評(píng)價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。經(jīng)營(yíng)者不得通過(guò)組織虛假交易等方式，幫助其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行虛假或者引入誤解的商業(yè)宣傳。本院認(rèn)為，綜合在案證據(jù)可以認(rèn)定：第一，原告實(shí)為經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的集體企業(yè)，與政府部門(mén)無(wú)任何隸屬關(guān)系。但原告在企業(yè)宣傳中稱(chēng)其為省工信廳的下屬事業(yè)單位，以“經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門(mén)推薦獲得你公司名單”等說(shuō)辭向企業(yè)推介各類(lèi)評(píng)比，屬于假借政府部門(mén)的名義向企業(yè)傳遞虛假信息。同時(shí)，原告在未取得授權(quán)的情況下，在其網(wǎng)站中標(biāo)注中消協(xié)徽標(biāo)，在其頒發(fā)的牌匾中使用“3·15消費(fèi)者信得過(guò)企業(yè)”“3·15消費(fèi)者無(wú)投訴示范企業(yè)”等名稱(chēng)，在其下發(fā)的文件中使用“陜西省紀(jì)念3·15活動(dòng)組委會(huì)”字樣，同樣是假借具有較高影響力的社會(huì)團(tuán)體名義以提高其權(quán)威性和可信度，從而達(dá)到誤導(dǎo)消費(fèi)者的效果。上述行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款之規(guī)定。第二，原告對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)比的依據(jù)是自定的《辦法》《細(xì)則》《標(biāo)準(zhǔn)》三個(gè)文件，但從被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)13家參評(píng)企業(yè)的詢(xún)問(wèn)筆錄來(lái)看，原告并未按上述文件對(duì)參評(píng)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，有的甚至未要求參評(píng)企業(yè)提供相關(guān)資料；原告亦無(wú)打分記錄，無(wú)證據(jù)證明其按分?jǐn)?shù)進(jìn)行等級(jí)評(píng)定；原告未對(duì)企業(yè)合法情況進(jìn)行認(rèn)真篩選，對(duì)兩年內(nèi)受過(guò)行政處罰的企業(yè)仍給予評(píng)價(jià)?？梢?jiàn)，原告的評(píng)比行為并未按照自定標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，評(píng)比結(jié)論具有明顯的隨意性，評(píng)比行為存在虛假。原告頒布的牌匾包括《陜西省安全施工先進(jìn)單位》《陜西省工程質(zhì)量AAA級(jí)信譽(yù)單位》等35大類(lèi)，參評(píng)企業(yè)的獲獎(jiǎng)情況通過(guò)原告網(wǎng)站和自辦刊物《質(zhì)量跟蹤》進(jìn)行宣傳并收取費(fèi)用，已經(jīng)構(gòu)成幫助其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行虛假或引人誤解的宣傳，違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第二款之規(guī)定。

訴訟中原告主張，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局僅對(duì)13家企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，未對(duì)200多家企業(yè)逐一進(jìn)行調(diào)查就認(rèn)定虛假宣傳，屬于事實(shí)認(rèn)定不清。本院認(rèn)為，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查獲取相關(guān)票據(jù)、調(diào)取稅務(wù)開(kāi)票記錄和銀行流水等方式，認(rèn)定2018年以來(lái)參評(píng)200余家。雖然被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局僅對(duì)13家企業(yè)進(jìn)行了實(shí)際調(diào)查，但調(diào)查結(jié)果顯示，原告在對(duì)13家企業(yè)的業(yè)務(wù)宣傳中均采取了相同或相近的方式、均未進(jìn)行實(shí)地調(diào)查就得出評(píng)比結(jié)論、且存在有企業(yè)受過(guò)行政處罰仍獲得評(píng)獎(jiǎng)的情況。因此，對(duì)13家參評(píng)企業(yè)的調(diào)查可以與其他證據(jù)相互印證，能夠認(rèn)定原告的虛假評(píng)比和宣傳行為并不是偶然發(fā)生，而是普遍性的、慣常性的，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局事實(shí)認(rèn)定清楚。從行政調(diào)查的效率和成本考慮，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局亦無(wú)必要對(duì)所有參評(píng)企業(yè)進(jìn)行逐一詢(xún)問(wèn)，對(duì)原告的上述主張本院不予支持。

三、《指導(dǎo)意見(jiàn)》能否作為被訴處罰決定的法律依據(jù)予以適用

本案中原告主張，被訴處罰決定將《指導(dǎo)意見(jiàn)》作為依據(jù)屬于法律適用錯(cuò)誤，理由一是《指導(dǎo)意見(jiàn)》屬于未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，制定程序違法；二是《指導(dǎo)意見(jiàn)》無(wú)權(quán)規(guī)定行政處罰適用的種類(lèi)和幅度，違反《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定。因此，一并請(qǐng)求本院對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行審查。

《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第一百四十九條規(guī)定，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明……本院認(rèn)為，根據(jù)上述規(guī)定，陜西市場(chǎng)監(jiān)管局在被訴處罰決定中對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行援引并依據(jù)其規(guī)定作出行政處罰，符合規(guī)范性文件審查的請(qǐng)求條件，本院應(yīng)依法對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》予以審查。

關(guān)于本案的規(guī)范性文件審查主要圍繞以下兩個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。第一，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是否對(duì)外公開(kāi)發(fā)布。本院認(rèn)為，規(guī)范性文件的公開(kāi)發(fā)布程序涉及規(guī)范性文件的正式性及對(duì)外的效力性，一部未經(jīng)公開(kāi)的規(guī)范性文件不能作為執(zhí)法依據(jù)對(duì)外產(chǎn)生法律效力。對(duì)于規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)如何履行公開(kāi)發(fā)布程序，目前尚無(wú)法律統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)法律程序以及結(jié)合行政執(zhí)法實(shí)踐去判斷。通常認(rèn)為，規(guī)范性文件的公開(kāi)發(fā)布應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、編號(hào)、印發(fā)，并及時(shí)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)媒體、報(bào)刊等渠道向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，不應(yīng)以?xún)?nèi)部文件的形式印發(fā)執(zhí)行。具體到本案，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局在訴訟中提出三項(xiàng)證據(jù)證明《指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)對(duì)外公開(kāi)發(fā)布，分別為國(guó)家工商總局內(nèi)網(wǎng)可查詢(xún)?cè)撐募?、百度網(wǎng)可搜索到該文件、《工商行政管理法律適用全書(shū)》中收錄了該文件。本院認(rèn)為，上述證據(jù)不足以證明《指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)通過(guò)官方渠道對(duì)外正式發(fā)布?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》旨在引導(dǎo)各地、各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)規(guī)范行使自由裁量權(quán)、統(tǒng)一執(zhí)法尺度、提高執(zhí)法的質(zhì)量和水平。作為內(nèi)部文件亦可以在行政執(zhí)法中發(fā)揮指引性、參考性的作用，但不應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定中作為法律依據(jù)予以援引和適用，亦不能作為人民法院認(rèn)定行政處罰合法的依據(jù)。對(duì)此本院予以指出，望被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局在今后的工作中加以改正。第二，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是否存在與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的情形。本院經(jīng)審查認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是在《行政處罰法》設(shè)定的種類(lèi)和幅度范圍內(nèi)，結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)如何行使自由裁量權(quán)進(jìn)行的規(guī)定。不存在設(shè)定處罰種類(lèi)和幅度的情形，亦不存在與行政處罰法及其他上位法相抵觸、相沖突的情形。對(duì)原告的此項(xiàng)主張本院不予支持。

四、被訴處罰決定認(rèn)為原告行為“構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重”是否適當(dāng)

本案中綜合被訴處罰決定全文可以看出，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)為原告行為構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重不僅僅是基于《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定，而是基于多方面的考慮。具體包括，違法行為涉及企業(yè)范圍廣、數(shù)量多；假借政府名義，嚴(yán)重破壞政府公信力，影響惡劣；以“咨詢(xún)費(fèi)”“宣傳費(fèi)”的名義收取評(píng)比費(fèi)用，違反《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制評(píng)比活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于整頓營(yíng)銷(xiāo)信息發(fā)布秩序堅(jiān)決制止亂排序、亂評(píng)比行為的通知》的相關(guān)規(guī)定；屬于國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)查處的重點(diǎn)領(lǐng)域，破壞營(yíng)商環(huán)境；調(diào)查中原告不如實(shí)提供材料，故意隱瞞案件情況等。本院認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在量罰問(wèn)題上的自由裁量權(quán)，法院原則上持尊重態(tài)度，除非有明顯不當(dāng)?shù)那樾畏ㄔ翰乓婪ㄓ枰猿蜂N(xiāo)或變更。本案中，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局關(guān)于從重處罰的上述考量，符合行政管理實(shí)際，并無(wú)明顯不當(dāng)，本院予以支持。

五、被訴行政處罰的作出程序是否合法

原告主張，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局在行政程序中有如下違法之處：對(duì)原告法定代表人的調(diào)查詢(xún)問(wèn)、向省工信廳及中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)函、向未央?yún)^(qū)國(guó)家稅務(wù)局出具《協(xié)助調(diào)查函》，均未向主要負(fù)責(zé)人書(shū)面報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；采取行政強(qiáng)制措施是先扣押后審批；對(duì)13家參評(píng)企業(yè)的調(diào)查進(jìn)行的是概括審批。

本院認(rèn)為，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十三條規(guī)定，監(jiān)督檢查部門(mén)調(diào)查涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，可以采取下列措施：（一）進(jìn)入涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查；（二）詢(xún)問(wèn)被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者、利害關(guān)系人及其他有關(guān)單位、個(gè)人，要求其說(shuō)明有關(guān)情況或者提供與被調(diào)查行為有關(guān)的其他資料；（三）查詢(xún)、復(fù)制與涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為有關(guān)的協(xié)議、帳簿、單據(jù)、文件、記錄、業(yè)務(wù)函電和其他資料；（四）查封、扣押與涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為有關(guān)的財(cái)物；（五）查詢(xún)涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的經(jīng)營(yíng)者的銀行賬戶(hù)。采取前款規(guī)定的措施，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)督檢查部門(mén)主要負(fù)責(zé)人書(shū)面報(bào)告，并經(jīng)批準(zhǔn)。采取前款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定的措施，應(yīng)當(dāng)向設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府監(jiān)督檢查部門(mén)主要負(fù)責(zé)人書(shū)面報(bào)告，并經(jīng)批準(zhǔn)。根據(jù)上述法律規(guī)定，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局在向省工信廳、中消協(xié)、未央?yún)^(qū)國(guó)家稅務(wù)局等單位發(fā)函要求協(xié)助提供與被調(diào)查行為相關(guān)情況前，以及對(duì)13家參評(píng)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查前，應(yīng)當(dāng)逐一取得主要負(fù)責(zé)人書(shū)面批準(zhǔn)，從被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局提出的證據(jù)來(lái)看，不足以證明其履行了相應(yīng)的法定程序，存在一定程序瑕疵。關(guān)于行政強(qiáng)制措施的審批問(wèn)題，被告辯稱(chēng)，當(dāng)時(shí)主要負(fù)責(zé)人正在外地出差，故而進(jìn)行了口頭匯報(bào)并獲得批準(zhǔn)，書(shū)面批準(zhǔn)文件系事后補(bǔ)簽，且有相應(yīng)的工作記錄為證，本院對(duì)該答辯意見(jiàn)予以支持。

此外，對(duì)于原告在訴訟中所稱(chēng)的被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局濫用職權(quán)涉嫌泄漏其商業(yè)秘密，因其陳述和申辯而對(duì)其從重處罰，未向其送達(dá)行政強(qiáng)制措施法律文書(shū)等主張，因明顯缺乏事實(shí)依據(jù)，本院不予支持。

綜上，本院認(rèn)為，被告陜西市場(chǎng)監(jiān)管局具有作出被訴處罰決定的法定職權(quán)。被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》未經(jīng)正式程序?qū)ν夤_(kāi)發(fā)布，不作為本院認(rèn)定被訴處罰決定合法性的依據(jù)。被訴處罰決定量罰合理，并無(wú)明顯不當(dāng)。被訴處罰決定的調(diào)查程序存在輕微違法，但未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，未對(duì)陜西市場(chǎng)監(jiān)管局有關(guān)法律適用和行政程序中存在的問(wèn)題予以指出并糾正。因此，依據(jù)行政訴訟法第七十四條第一款第二項(xiàng)、第七十九條之規(guī)定，判決如下：

一、確認(rèn)被告陜西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出的陜工商處字[2018]16號(hào)《行政處罰決定書(shū)》違法；

二、確認(rèn)被告中華人民共和國(guó)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局作出的國(guó)市監(jiān)復(fù)議[2019]31號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》違法。

案件受理費(fèi)五十元，由被告陜西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局和被告中華人民共和國(guó)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局共同負(fù)擔(dān)。（于本判決生效后七日內(nèi)交納）

如不服本判決，可在本判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人人數(shù)提出副本，同時(shí)交納上訴案件受理費(fèi)人民幣50元，上訴于北京市第二中級(jí)人民法院。

審　判　長(zhǎng) 萬(wàn)凌寒

人民陪審員 佟鳳華

人民陪審員 李桂芳

二〇一九年九月十九日

書(shū)　記　員 蘇　靜